何哲:从硬治理到软治理—国家治理体系完善的一个趋势

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何哲  


从硬治理到软治理—国家治理体系完善的一个趋势

何哲

(中央党校(国家行政学院)公共管理教研部,北京,100089)


   摘要:www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅改革开放以来,围绕着以经济建设为中心,不断改善人民生活水平为目标,形成了具有明确目标导向、强大执行力和刚性考核体系的硬治理模式。随着当前社会主要矛盾的转移,从改善人民基本生活水平向实现人民美好生活的转变,势必要求治理体系进行相应的调整。这种调整就包括要采用更为全面的治理导向,更为多样的执行方式和更为复合的考核体系进行保障。这体现了治理体系从硬治理到软治理的一种发展趋势。www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅软治理意味着要采用更为复合、全面、平衡、柔性的方式治理以提供充分的各种公共产品。

   关键词:硬治理;软治理;美好生活

   作者简介:何哲(男,1982-)陕西西安人,博士,现为中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授,研究方向包括网络社会治理;行政体制改革;国家发展战略等。

  

   改革开放以来,我国经济社会发展取得了巨大的成就,这其中,治理体系的不断完善,为其提供了强大的制度保障。www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅随着经济社会的不断发展,治理体系的重心也在不断进行着相应转型。十九大报告所确立的当前我国主要矛盾的变革,深刻描绘了当前经济社会发展所面临的新形势和新要求。经济社会发展的转型,同样要求治理体系进行相应的变革和支撑。因此,这就要求整个政府治理体系围绕新的经济社会发展目标进行深刻的自我变革。从硬治理到软治理,就是这种变革的一种趋势。

  

一、我国当前新的社会主要矛盾表述的核心是“美好生活”

  

   党的十九大报告将长期以来形成的我国的主要矛盾的表述从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一新的表述具有巨大的时代意义[1]。公共治理体系的核心目的就是围绕着主要矛盾进行治理,从而解决矛盾、平衡矛盾。因此,新的主要矛盾的判断和表述,标志着公共治理体系要进行相应的适应性转型。

   在新的表述中,绝大多数研究关注的重点都集中在“不平衡”“不充分”上,这无疑是是正确的。www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅然而,“不平衡”“不充分”只是主要矛盾产生的外在客观条件。在新的主要矛盾中,其中最重要的是人民的需求的升级和变革,也就是“美好生活”。可以说,“美好生活”是新的社会主要矛盾表述的核心,或者说是产生新的主要矛盾的最重要的方面。

   “美好生活”的表述,具有三个重大的积极意义。首先,“美好生活”准确把握了时代脉搏。www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅伴随着长期以来经济建设的成就,已经极大满足了人民群众的物质需求。www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅在物质匮乏的时期,全社会的主要努力方向,就是提供丰富的物质产品。www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅而在基本物质需求满足后,整个社会建设的方向何去何从,就成为当前全社会需要考虑的最重要问题。“美好生活”则是提出了一个新的时代命题和整个治理体系的转型方向。

   第二,“美好生活”准确反映了人民诉求和心愿。无论东西方还是何种制度,人民始终都是国家的主人和社会的主体。治理体系的建设方向和服务主体,也始终是人民。这就需要准确把握和反映人民的心声和诉求。www.1720.com_【官方首页】-澳门美高梅人民到底需要什么?当人们匮乏物质需求的时候,满足生存的物质需求是压倒一切的,因此,小平同志提出了精辟的论断:“贫穷不是社会主义”。然而,当基本的物质需求满足后,人民到底需要什么?这就是整个治理体系乃至每一个公民本身都需要思考的。可以说,“美好生活”的表述,准确回应和表达了人民心中的诉求和心愿,充分体现了“以人民为中心”的执政理念。“美好生活”既包括物质的也包括精神的,既包括个体自身的状态,也包括个体与他人和社会关系的状态,既是具体的,也是抽象的,既是简单的,也具有丰富内涵和广阔的外延。换言之,它是一种复合人民需求和期望的高度归纳的多维度良好治理的综合。

   第三,“美好生活”体现了现实理性与长期奋斗理想的结合。可以发现,自革命年代以后,长期以来,绝大多数发展目标或者纲领性的文件,都是非常现实、具体和明确的。然而,“美好生活”的表述却充满了长期性、理想性和历史性的意味。它既是理性的,又具有高度的感性情感维度。它既不是过于具体明确,但同时也不像如共产主义那样是很远未来的概念。而是一种具有高度可实现性和可见的努力方向。这一概念,既囊括了过去长期以来为了满足人民群众物质文化需求的大量努力,又给予未来以清晰的工作指引。“美好生活”又赋予了治理体系宽广深远的工作空间,既包括提供人民以物质上的满足,又包括心理上的满足,对整个社会建设也提出了新的要求。

   在这样新的目标表述下,整个治理体系就势必需要进行相应的转型。这种转型,就要服务于从原先单一的物质文化产品(事实上是物质为主)的供给体系,转变为以实现“美好生活”为根本追求的丰富的治理内容。

  

二、以服务硬需求为导向的传统“硬治理”式的公共治理模式

  

   自改革开放以后,面对当时落后的社会生产力和较为低下的人民生活水平,全社会形成了以经济建设、发展生产、提高人民生活水平为核心的整体国家治理目标。围绕着这一目标,形成了相对明确和刚性的政府治理体系。这一体系的整体目标输出是发展经济,提高人民生活水平,而从政府治理体系整个制度而言,则围绕这一体系,形成了相对刚性的治理结构和制度安排。这种治理结构,可以被称之为“硬治理”。

   这种治理模式的“硬”,体现在以下几个方面:

   首先是治理体系供给产品的“硬”。长期以来,围绕着经济建设,提高人民生活水平,因此,整个治理体系的产品供给是以尽可能提供更为丰富的物质产品,满足人民生活需求为核心的。包括从衣食住行的各个方面,整个治理体系通过各种子系统(主要是政府和市场两方面)来实现这一目的。在市场体系方面,包括不断促进新的生产要素投入生产体系,提高技术和服务,完善生产体系的组织,从而尽可能的提供物质产品。在政府体系方面,则包括不断加大固定资产投资进行各种基础设施建设。根据国家统计局数据,过去十多年,绝大多数年份,固定资产投资总额都高于GDP的一半,有的年份甚至超过80%。通过政府和市场两只手,改革开放的四十多年间,人民在物质需求的满足方面,得到了极大的进步。

   第二,政府行为方式的“硬”。这主要体现在政府满足人民物质需求的方式主要通过相对较为刚性的方式。例如通过政府规划方式确定各级政府发展的各类硬指标,并且通过绩效考核和惩戒性的问责等制度,确保整个体系的协调一致和目标的达成。同时,政府也通过调动直接的物质资源进行建设,主要方式就是不断进行大量的固定资产投资和基础设施建设。而对于偏离政府目标计划,则通过强制性的行政干预为主,例如包括拆迁、罚没等行政处罚等。通过这种硬性的手段,能够在短时间内聚集大量资源投入到整个物质产品体系的丰富方面去。

   最后是评价导向的“硬”。为了全力发展生产力,提供足够多的物质产品,促进经济发展。改革开放后,政府建设最为重要的是通过一整套复杂的评价体系来实现对整个庞大政府体系的调动,使其服务于发展经济的主要目标。因此,形成了以各种物质性的实体指标的对政府的评价体系,这既包括各个区域的整体经济发展情况(GDP)也包括对未来的投资(固定资产投资)等的考核。同时,在公共服务领域,也形成了一整套完整的考核体系,如教育的人均学位数,医疗方面人均医疗资源数量,公共交通的人均公交里程,通讯领域的通讯网络覆盖等。通过这些方式,将整个治理体系调动起来去满足物质产品的供给。

   从历史的角度而言,这种硬治理的方式具有历史的客观必然性和合理性。其紧紧围绕着“人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾”,在短时间内取得了显著的效果,我国的GDP从1978年的3679亿增长到2018年的90万亿,人民生活水平取得了极大进展。

   然而,必须承认,这种以硬产品、硬方式、硬评价为核心的经济发展体系,同时也带来了一定的问题。这种问题包括三个方面,一是逐渐造成了较为严重的两极分化。从公布的基尼系数而言,2000年后,我国基尼系数逐渐超过0.4,并长期在0.47以上。根据相关机构调查,城市家庭财产基尼系数甚至超过0.73,这种两极分化,造成了相当多的社会冲突和不安定。二是造成较为严重的环境和资源代价,很多地方为了发展GDP,不惜以环境资源为代价,造成人民群众较大的不满,经济模式亟待转型[2]。最后,则是在精神领域,逐渐形成了弥漫全社会的以财富论英雄的拜金主义不良风气,在恶性的财富竞争和攀比中,激化了社会矛盾,恶化了社会风气,污染了心灵健康,造成了许多社会问题。因此,社会发展已经到了一个转型阶段。这一阶段,就是要改变传统的“硬”治理的模式,转向满足于提供人民“美好生活”的软治理模式。


三、服务于“美好生活”的“软治理”式的治理模式

   (一)“美好生活”意味着什么?

   与之前的以“物质文化需要”的目标相比,“美好生活需要”则更为复杂、全面、系统和升华。首先,从复杂与全面性而言,“美好生活”既包括了基于需求底层的物质文化产品的基本需求,也包括了包括社会安全、社会信任、自我实现等复合的较高层需求。因此,美好生活既是一种客观的生活标准,更是一种个体的主观判断。“物质文化”需求的满足可以用产品的供给数量来衡量,然而“美好生活”的满足,则需要实现个体心理对自我生活的较高评价。而影响个人对自身生活的评价涉及到方方面面,远不止基本生活需求那么简单。因此,美好生活的实现,需要在个体、家庭、社会、国家等各个层面的各个方面包括政治、经济、文化、法律等不同全面领域给予保障。

   其次,从系统性而言,由于社会本身的复杂性,不同群体对于国家提供的公共服务诉求也是不同的,要同时提高绝大多数个体的生活质量乃至到“美好生活”的层面,这就不再简单的是对社会全面增加物质文化产品那样相对简单的治理输出,而是涉及到复杂的利益平衡与调整,也涉及到不同维度公共服务的提供兼顾。这些多层面多维度的公共服务输出由于资源的限制,往往还存在相互冲突的可能,这就导致了必须要用系统性、整体性的思维和治理方式谨慎评估全社会整体的个体生活改善和心理满足。

最后,“美好生活”标志着全社会基本需求的升华。当社会整体经济水平较低时,全社会的绝大多数个体都停留在衣食住行为核心的基本生活与物质需求,因此,整个社会的执政导向和公共产品输出则紧紧围绕这些目标展开。(点击此处阅读下一页)

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